1.- Antecedentes
En la mitad de la década de los ochenta del siglo pasado cuando comenzaron los primeros pasos para la integración de Argentina y Brasil con la reunión de los presidentes de ambos países en Foz de Iguazú (noviembre de 1985) ya comenzó a hablarse de la conformación de un mercado común.
En diciembre de 1990 los dos países firmaron un Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica que llevó el número 14 (AAP.CE/14) y que en la actualidad, y desde hace muchos años, ha quedado solamente en vigencia para regular todo lo que concierne a la industria automotriz. En dicho Acuerdo se creaba un mercado común el que debía comenzar a funcionar a partir del 31 de diciembre de 1994.
Pocos meses después, en marzo de 1991, se firmó el Tratado de Asunción prácticamente con el mismo texto y los mismos propósitos que el AAP.CE/14 pero al cual se agregaron Paraguay y Uruguay.
La intención declarada por los firmantes del Tratado fue la de poner en funcionamiento un proceso de integración que culminara en aquella fecha prevista anteriormente con la concreción de un mercado común. Pero, al mismo tiempo también declararon su intención de que una vez culminado el proceso de integración estarían en condiciones de utilizarlo como paso previo para integrarse con el resto del mundo fundamentalmente en el aspecto del intercambio comercial.
Siguiendo este lineamiento en sus casi treinta años de existencia el Mercosur ha firmado acuerdos preferenciales con varios países latinoamericanos (Bolivia, Chile, Colombia, Cuba, Ecuador, Perú, Venezuela) todos miembros de la ALADI que incluyen diversas clases de mercaderías, reservándose algunos acuerdos particulares como en el caso de la industria automotriz. Por ejemplo en este sentido la Argentina tiene acuerdos bilaterales con Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay.
Donde no se ha seguido la misma tendencia de realizar acuerdos comerciales es con países no latinoamericanos. En tal sentido actualmente sólo hay cuatro acuerdos en vigencia: Egipto, India, Israel y la Unión Aduanera de África del Sur (SACU). Ninguno de estos países (en el caso particular de la SACU son cinco) tienen relevancia en el comercio mundial. Está negociándose un acuerdo con la Unión Europea, negociaciones que llevan ya un cuarto de siglo y que a pesar de los anuncios de mediados del año pasado (julio de 2019) parece hoy lejos de concretarse en la práctica y más allá de las declaraciones oficiales. Con Estados Unidos, luego del fracaso del ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas) no se ha vuelto a mencionar ninguna intención al respecto.
El acuerdo preferencial con países de afuera del área de América Latina más reciente es el alcanzado a mediados de 2019 con la EFTA (European Free Trade Agreement), la Asociación Europea de Libre Comercio Es un bloque económico integrado por Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. No parece ser un acuerdo que traiga al Mercosur grandes beneficios dado el tamaño de las economías de estos cuatro países. El EFTA fue originariamente la respuesta de Gran Bretaña al Mercado Común Europeo y estaba integrado mayoritariamente por países que luego se pasaron, con los ingleses a la cabeza, al proceso de integración europeo que ha llegado hoy a la Unión Europea.
En síntesis, en materia de comercio internacional queda prácticamente casi todo por hacer. El Mercosur, para cumplir con sus cometidos iniciales deberá estar dispuesto a dar el salto adelante para integrarse con el resto del mundo, para lo cual primero debe consolidar su integración.
Claro está que el emprendimiento regional ha estado sometido a los vaivenes de sus gobiernos, especialmente en Argentina y en Brasil. No tanto en Paraguay y Uruguay. Una cosa eran los gobiernos imperantes a comienzos de la década de los noventa y otra muy diferente los que aparecieron desde los principios del siglo XXI.
Una barrera importante para alcanzar acuerdos con otros países, fuera del área latinoamericana, lo constituye el tradicional proteccionismo de los dos principales países del Mercosur. En tal sentido Argentina, principalmente, se encuentra en los primeros lugares del mundo como país proteccionista. Por cierto que de alguna manera todos los países lo son en algún grado, pero el de nuestro país es uno de los más férreos.
Las restricciones no arancelarias, tales como principalmente, las licencias previas no automáticas, son uno de los principales escollos a la importación. Lo más grave es que estas restricciones no distinguen entre las importaciones de cualquier país del mundo y las importaciones de los otros socios del Mercosur. Y todo esto en abierta violación al texto del Tratado de Asunción y especialmente a fallos muy concretos del Tribunal Arbitral que determinó, en algunos casos sometidos a su jurisdicción, que por ejemplo las licencias previas no automáticas o los derechos de exportación eran contrarios y violatorios de la normativa del Mercosur. Hace bastante más de una década que ningún país lleva controversia alguna para ser sometida al juicio de la máxima autoridad judicial del Mercosur, por lo cual en todos estos años no ha tenido ningún caso sometido a su consideración. La pregunta es por qué los demás países del Mercosur no reclaman ante tan flagrante violación de las normas como se hizo abundantemente entre 1999 y 2005.
Probablemente la respuesta esté en que ante la falta de acatamiento de los fallos por un país miembro ya no vale la pena interponer un recurso que, aunque les fuera dada la razón, el demandado no cumplirá. Sin haber, por supuesto, sanciones para esos casos.
No se ha alcanzado uno de los fines perseguidos en los comienzos cual era el de llegar a tener entre todos los miembros la marca “Mercosur”, es decir, que frente al mundo nos vieran como una unidad. No nos vieron así ni antes ni ahora. Y no solamente porque no hayamos llegado ya no a un mercado sino ni siquiera a una unión aduanera, sino porque frente al mundo seguimos pareciendo desiguales y desunidos. Por ejemplo, en los organismos internacionales no llevamos una posición común, acordada previamente, sino que algunas veces Argentina y Brasil han votado resoluciones en forma opuesta.
2.- La normativa aplicable en esta materia
Hace unos años, uno de los países miembros (Uruguay) intentó realizar negociaciones con Estados Unidos, en forma individual, sin los otros tres socios, para alcanzar un acuerdo de libre comercio.
Esta actitud de Uruguay fue censurada muy especialmente por Argentina y Brasil. Y la censura correspondía porque los países miembros no pueden concretar acuerdos de libre comercio con otros países del mundo en forma individual, sin la compañía de los demás.
El fundamento de esta limitación es la Decisión No. 32/2000 del 29-06-2000 del Consejo del Mercado Común, el máximo órgano jerárquico del Mercosur.
En esos momentos se mencionaba insistentemente en toda la documentación que era el momento del “Relanzamiento del Mercosur” y justamente la mencionada Decisión se titulaba (se titula, en realidad, porque está vigente) “Relanzamiento Externo”.
En los Considerandos se recuerda que la constitución de un mercado común implica, entre otros aspectos, la necesidad de contar con una política comercial común. Además, se establece que los Estados Partes entienden que resulta necesario priorizar las negociaciones como agrupación estableciendo una fecha límite para la negociación de acuerdos bilaterales.
Por lo tanto, la Decisión CMC No. 32/2000 establece:
Art. 1º – Reafirmar el compromiso de los Estados Partes del Mercosur de negociar en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales otorguen preferencias arancelarias.
Art. 2º – A partir del 30 de junio de 2001, los Estados Partes no podrán firmar nuevos acuerdos preferenciales o acordar nuevas preferencias comerciales en acuerdos vigentes en el marco de ALADI, que no hayan sido negociados por el Mercosur.
3.- Situación actual
Por estos días los problemas del Mercosur son (como lo han sido casi siempre) internos, pero también externos.
En lo interno los gobiernos con ideologías y propósitos diferentes, en especial en los dos países más grandes, afectan al conjunto. Quizás no tengamos todavía la educación política y la voluntad integracionista que tienen los países de Europa, donde la integración no solamente se ha mantenido sino que además ha avanzado como ninguna otra en la Historia, no obstante los diferentes caracteres, ideologías e intereses de los gobiernos que han tenido los Estados miembros desde el comienzo del mercado común en 1958.
Brasil, por ejemplo, y en menor grado Uruguay y Paraguay están mencionando reiteradamente que se disponen a realizar acuerdos comerciales con otros países y áreas del mundo. Esto violaría la Decisión CMC No. 32/2000 aunque fueran tres de los cuatro países los que firmaran esos supuestos acuerdos. Particularmente, Argentina por ejemplo, se ha retirado de las negociaciones con la Unión Europea, negociaciones que están realizando los demás socios.
Entre las tareas a las que debe avocarse el Mercosur de inmediato es adaptarse a los nuevos tiempos que ya se habían modificado hace años y ahora aún más con motivo de la pandemia, revisando sus objetivos y su normativa. Parecemos estar alejados de la realidad del mundo exterior que, por supuesto, no se detendrá para esperarnos. El Mercosur tiene una modestísima participación de entre 1 y 2 por cientos del comercio mundial. Es necesario participar, dialogar, acercarse a otros países o procesos de integración, evitar aislarnos. El mundo es muy amplio y todavía no hemos llegado a concretar acuerdos con los más grandes y poderosos: Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón, China, la Unión Europea, los países del Sudeste asiático y tantos otros. Estamos a tiempo de concretarlos.